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构建国有信托基金模式促“管企业”转向“管资本”

来源:网络整理 时间:2019-07-22 10:57浏览量:

原标题:构建国有信托基金模式 促“管企业”转向“管资本”

实践证明,国有经济“分类改革”的原则不能仅停留在企业层面,还应当提升到资本层面。正是从这个意义上说,2018年7月《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》(以下简称“《实施意见》”)迈出了关键一步,对“以管资本为主加强国有资产监管,完善国有资本投资运营的市场化机制”具有重要意义。笔者认为,在该文件基础上还应建立国有信托基金模式。

改革需要解决的问题

国有企业公司制改革之后,政企关系从法理上已经从行政隶属关系转变为市场合约关系,国有股份资本的代表机构本质上应当是市场主体。但是,国资监管部门的性质决定它不能拥有独立的法人财产以承担民事责任,不能通过股票交易来灵活处置股份资本,实现国有资本的进入与退出,保值与增值。问题的根源并不在如何理解国资监管部门的职能定位,而在于原有体制的行政性质决定它只能通过“管企业”为主来履行职能。由于管企业为主的体制不能充分行使国有股份资本的法定权能,国有资本做强做优做大的目标势必大打折扣。可见,问题的关键在体制,而不在“职能”。

实际上,还有一个更深层次问题没有得到应有重视。我国拥有巨大数量的国有资本,却没能建立起国内资本市场上具有领跑者和压舱石作用的国有资本经营系统。这种状况与国有资本的重大责任及其庞大规模不相称。我们的资本管理还是行政性的,以防御性的审批制度为基本手段,不能积极参与资本市场的经营,没有自己目标明确的经营计划和灵活多变的市场手段。在资本市场上“国家队”步调不一致和难以协调。我们有一大批实体经济中的大型超大型国有及国有控股公司,在经济增长和产业发展中发挥着引擎作用、加速器作用。但是,在虚拟资本高度发展的金融市场上,却缺少这样一支能发挥相似作用的强有力的战斗部队。在以有价证券为主的资本市场上,“国家队”相当分散,巨大数量的国有股份资本分散地掌握在互不统辖的各种持股机构手中,此类机构的数量甚至比上市公司的数量还要多;在不断扩张的股票市场上,规模稍大些的证券公司和基金公司大多具有国资背景,但这些机构一开始就是为分散的公众投资者服务的,其经营方式不可避免地受公众投资者行为左右,目标短期化、换手率高,对资本市场不能很好地发挥压舱石作用。

怎么办?解决问题当然要多管齐下,但是最根本的一条,仍然是进一步深化市场改革,更加有效地利用现代企业制度的法律框架和治理结构,解决国有经济面临的现实问题。改革大方向绝对不能动摇。

加强国有股权代表机构在资本市场的运作能力

断开政府与企业之间的行政指挥链是改革长期追求的目标,公司制度下股份资本所有权与公司法人产权分开向这一目标迈出了关键一步。但是,因为公司制规定股东在治理结构中的重要作用,作为出资人代表的监管机构仍然深陷公司治理内部,国有经济中政企不分的问题仍然没有完全解决好,成为公司治理不完善,企业竞争力不足的根源之一。

在笔者看来,国有资本投资、运营公司改革的初衷是弱化政府对企业的行政干预,加强国有股权代表机构在资本市场的运作能力。

概括地说,单纯公司制的思路难以达成预期目标的理由有三:其一,这是国有经济的顶层机构,代表国家行使国有股份资本的经营权,不能再照搬公司法人制度的旧套路。这个套路已经被实践证明在实现政资分开改革中存在局限性。其二,这类顶层机构管理的国有资本规模太大,所投资企业的经营又高度复杂多样,单纯靠公司法人产权制度不足以实现有效监管,控制管理腐败,防止国有资本流失。其三,这样的制度设计没有顾及构建具有领跑者和压舱石作用的国有资本运营系统。

国有信托基金改革三原则

笔者认为,试点的国有资本投资、运营公司应当按信托基金管理公司的模式组建。为此需要强调以下三点原则:

第一,国有资本的顶层管理全面实行信托基金制,根据国有经济的多重职能,分别设立若干只大型、特大型国家基金。

20世纪90年代企业所有权与经营权分离的改革,因为选择了公司法人制的法律框架得以顺利推进。当前国有资本所有权与经营权分离的改革同样需要一个合适的法律框架,那就是信托基金制。这虽然不是改革的全部,却是改革不可缺少的前提和基础。中央企业大约22万亿元的资本金,可以划归八到十只国家基金:若干只一般商业领域的社会信托投资基金,基本功能是“通过做强做优做大国有资本,保障经济的活力和繁荣”;重要关键领域的国家产业基金(如能源基金、电信基金、交通基金、装备工业基金和国防工业基金等),则以保证产业领域国有经济强大控制力,实施国家产业发展规划为主要功能,同时兼顾国有资本保值增值。国家基金的设立必须依法进行,每只基金的设立都要签署信托合约,明确基金产权界限、信托目标,以及信托关系三方面当事人的权利和责任,包括信托目标导向的受托人激励机制。国有资产监管机构或者政府是国有信托基金委托人,国有资本投资、运营公司是基金受托人,全国人民(他益信托)或者作为基金委托人的政府机构(自益信托)是信托受益人。基金要有明晰的产权边界,以便于政资分开,明确管理责任;基金要有透明的信息披露(特殊情况例外),以便于政府与公众监督;基金要有区别化的功能定位,以便于分类管理,提高效率。

第二,国有资本投资、运营公司应当按基金管理公司的模式组建。明确国有信托基金与基金管理公司“一一对应原则”。

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